障害者基本法の抜本改正にあたってのJDF意見

日本障害フォーラム（JDF）

障害者基本法の抜本改正にあたってのJDF意見

はじめに
　日本障害フォーラム（JDF）は2002年以降、障害者権利条約（以下、権利条約）の推進に大きな力を注いできた。権利条約交渉等に当初から関わり、8回開催された国連障害者権利条約に関する特別委員会（2002～2006。以下、特別委員会）へのNGO代表団派遣、国連におけるロビー活動やサイドイベントの開催、特別委員会日本政府代表団顧問の推薦、日本政府との20回に及ぶ意見交換会の開催、全国各地でのJDF地域フォーラムの開催など、精力的に取り組んできた。
　2006年12月、権利条約が国連で採択され、2008年５月に発効した。2009年12月には、障がい者制度改革推進本部（本部長･菅直人総理大臣）と障がい者制度改革推進会議が設置され、現在、精力的に権利条約に基づく障害者制度の全般的な改革の議論を行っている。2010年6月7日には障害者制度改革の推進のための基本的な方向（第一次意見）がまとめられ、それに基づいて、改革の方向性についての閣議決定がされた。こうした流れに沿って、現在、権利条約批准の前提となる重要な法律たる障害者基本法について、権利条約批准に向けた抜本改正の議論が本格化している。以下、JDFとして、今後改正される障害者基本法に規定されるべきであると思われる重点項目を述べる。

１．前文を作成すべきである
（理由）　今回の障害者基本法の改正は、権利条約の批准とその後の関連法整備、施策のモニタリング等を担保するための抜本改正である。そのために、前文で改正の趣旨や目的を明示すべきである。憲法上の権利の実質的な保障、自己決定、障害の社会モデルの採用、非差別、地域社会への完全参加とインクルージョンなど、権利条約の原則の確認と個別権利規定の実現、といった内容が含まれるべきである。

２．総則関連
（１）障害者基本法の目的
　障害者の権利の主体性を明確にする内容を盛り込むべきである。権利条約は、障害者を「保護・施策の客体から権利の主体へ」とパラダイム転換をするための条約である。権利条約の内容にふさわしい規定とすべきである。

（２）定義
１）障害ならびに障害者：
　権利条約第2条等の規定から、障害者基本法においては、医学的見地のみから障害ならびに障害者が定義されるべきではない。権利条約で規定されている障害の社会モデルの趣旨を生かした、既存の身体障害者福祉法などの障害関係法の適用範囲に制限されず、制度の谷間を作らない書きぶりにすべきである。
２）障害に基づく差別
　権利条約交渉の中で確認されている、障害に基づく差別の三類型「直接差別」、「間接差別」、「合理的配慮を行わないこと」を定義すべきである。
３）合理的配慮
　実質的な機会の平等を確保するための国際人権法上の新しい概念たる「合理的配慮」を定義すべきである。
４）インクルージョン（共生社会）の定義
　権利条約第３条の原則に規定されている権利条約の中核概念たる「インクルージョン」の定義を行うべきである。

５）言語・コミュニケーション手段（意志、及び情報伝達）
　権利条約第２条でコミュニケーション並びに言語に関する定義がなされている。情報･コミュニケーションの保障は障害者が障害のない人と平等に権利を行使する上での前提となるものであり、改正基本法においては定義をすべきである。

（３）基本的理念
　総則の一部である「基本的理念」においては、権利条約の趣旨から、法律全体にかかる権利規定をすべきである。
１）自己決定の権利
　権利条約の原則であり中核概念の一つである自己決定（権利条約上は「自律」）の権利を規定すべきである。ここには自己選択の権利や支援を受けた自己決定を含むべきである。

２）差別禁止
　障害に基づく差別の禁止は権利条約の基調である。現在検討を始めた差別禁止法制度に対応できるような差別禁止規定が必要である。
３）地域生活の権利
　障害者が障害のない人と平等に地域で生活する権利を明記すべきである。
　権利条約第19条では、障害のない人と平等に地域における自立した生活を送る権利を規定している。障害者は誰とどこに住むか選択することができ、特定の生活様式を強要されず、条約締約国にはそのための支援を行うことを義務付けている。同条は「障害者を保護の客体から権利の主体へ」というパラダイムを転換するための権利条約の基礎となる条項とされている。国連人権高等弁務官事務所より出された「国連人権高等弁務官事務所（OHCHR）専門家研修シリーズ第17号人権モニターのためのガイダンス（2010年4月リリース）」でも、同条については、国家が尊重すべき義務として、

• 障害のある人が、他の者との平等を基礎として、居住地及びどこで誰と生活するかを選択する権利を認める法的保護があるか。
• 障害のある人が、特定の生活様式を強制されないことを確保するための法的保護　があるか。
  としている。

４）個人がそのままの状態で保護される権利
　権利条約上の「法的能力」の規定を担保する条文を新設すべきである。権利条約の第12条～第14条（法的能力の行使や、恣意的に自由を奪われないこと等）の規定を包括するものとして、権利条約第17条（「個人をそのままの状態で・・・」の趣旨を規定すべきである。

　ただし、他の障害や第17条導入の経緯がわからない人には「そのままの状態」は、ほっておかれる、というイメージもあるとの指摘もある。この場合、以下のような日弁連の議論が参考になる。

５）言語･コミュニケーション及び情報へのアクセス
　権利条約の規定に沿って、自らが選択する言語やコミュニケーション手段を使い、生活する権利を規定すべきである。

（４）障害のある女性と障害のある子ども
　権利条約第6条、第7条に基づいて、総則部分に障害のある女性と障害のある子どもについての権利規定を設けるべきである。

（５）法制上の措置等
　障害者基本法に掲げる理念・規定に沿って個別法令の制定、改廃が行われ、必要な財税上の措置を講じるといった明文規定を設けるべきである。消費者基本法が参考になる。

同第十条
　国は、この法律の目的を達成するため、必要な関係法令の制定又は改正を行わなければならない。
２ 政府は、この法律の目的を達成するため、必要な財政上の措置を講じなければならない。

３．各則関連
　現行障害者基本法「第二章障害者の福祉に関する基本的施策」「第三章障害の予防に関する基本的施策」に該当する各則規定については、権利条約に基づいて、そのタイトルも含め、抜本的な改廃、新設が必要である。その中でも特に重要であると思われるものを挙げる。

（１）地域生活
　総則で規定された「地域生活の権利」規定に基づいて、国や自治体への施策の実施義務を規定すべきである。ここには福祉サービスのみならず、住宅の確保や住まい方支援なども包含されるべきである。
　また、重要な点として、本人の家族依存からの脱却とそれに伴う家族支援の必要性を明記すべきである。地域において障害のない人と平等に自立した生活、社会生活を送るためには、社会資源を充実させることで家族からの依存を余儀なくされている現状を変えなければならない。そして、それに伴う家族への支援が不可欠であるためである。

（２）労働
　現行障害者基本法「職業相談」（第15条）及び「雇用の促進等」（第16条）の見直しについてタイトルの「促進」は権利性がなく適切ではないため、タイトルは、「労働及び雇用」に変更すべきである。その上で、
１）働く権利の保障」を明示し、具体的な内容については、障害者雇用促進法を抜本的に見直すか，障害者のための労働法の必要性を明記する。また、「能力に応じて適切な職業」「障害者に適した職種及び職域」「その有する能力を正当に評価」などの、「障害を個人に帰する」かのような表現は、権利条約の時代に使うべきではない。
２）権利条約第27条（労働及び雇用）は、インクルーシブで、かつ、アクセシブルな労働市場及び労働環境において、障害者の労働の権利を広く認めている。現行法第15条において、一般雇用に位置づけられていない作業所や授産施設等の「作業活動」や「職業訓練」（第15条の３）の場が、労働者としての権利がないまま働く場になっている実態を踏まえて、雇用の場への移行を図るための適切な措置の必要性を明示すべきである。
３）現行障害者基本法第16条第1項、第2項等では、企業等に雇用されるまでのプロセスには力を注いでいるが、その後の長い職業生活については、「雇用の安定を図る」との記載のみで、批判の多いところでもある。権利条約27条(b)～(e)の規定のような労働条件の整備、昇進なども含めたキャリアアップ等についても明示すべきである。

（３）教育
　現行障害者基本法第14条では原則インクルーシブの理念が明確でない。原則インクルーシブ教育制度の理念に基づいた抜本的な改正が必要である。
１）地域でインクルーシブな教育を受ける権利を原則とすることの明示と、併せて、希望する場合の特別支援学校等における教育を受ける権利の明示
　権利条約の規定に基づいて、義務教育課程を含む生涯において、原則として障害のある児童・生徒が本人の生活している地域社会において、障害のない児童生徒と共に教育を受け育つ権利があり、同時に本人や保護者の希望に基づいて、特別支援学校等での教育を受ける権利があることを明示すべきである。上述した「国連人権高等弁務官事務所（OHCHR）専門家研修シリーズ第17号人権モニターのためのガイダンス（2010年4月リリース）」でも、権利条約第24条について国家が尊重すべき義務として、

• 法律は明示的にインクルーシブ教育への権利を認めているか。
• 国は障害のある生徒が一般教育制度に入ることを拒否しているか（これが違反であるという意）。
• 国は障害のある生徒が就学を義務付けられている分離学校制度を維持しているか（これが違反であるという意）。
  を挙げている。

２）全ての障害のある子どもへの必要な支援や合理的配慮義務について
　上記権利の実現のための施策について、国や自治体が条件整備を推進し、障害のある子どもがどこで学んでいようと必要な支援や合理的配慮をおこなう義務があることを明示すべきである。現状は、通常学級では障害のある子どもへの支援や配慮は基本的にはなされておらず、特別支援学校等も狭隘化等によって、障害のある子どもたちへの教育が十分にできていない。
　また、ろう者、難聴者又は盲ろう者にとって最も適切な言語やコミュニケーションを利用できる環境での教育が保障される規定ぶりが必要である（第一次意見が参考になると思われる）。

（４）医療
　権利条約の規定に基づき、現行障害者基本法第12条（医療、介護等）をタイトルも含め大幅に改正すべきである。
　障害者が自らの選択によって、障害のない人と平等な医療を受け、リハビリテーションを行う権利、可能な限り障害者が属する地域社会での医療の保障（権利条約第25条(c)）十分な説明に基づく自由な同意による医療の保障（インフォームドコンセント）（同条(d)）などを保障し、それに基づいた国や自治体の施策等を規定すべきである。

（５）予防
　現行障害者基本法「障害の予防に関する基本的施策」（第３章のタイトル及び第23条１と２）の「障害の予防」については、障害はあってはならず、治療しなければならないものという否定的な障害観が色濃く反映されているため、基本的に削除すべきである。そして「保健サービス」を現行法で言う第12条（医療、介護等）に合体し、主体者である障害者の判断と選択によって利用できる施策を行うことを明示すべきである。

（６）その他各則に新設すべき条項
○司法手続き
○政治参加
○所得保障
○虐待防止に関する措置
○国際協力
○障害のある女性
○障害のある子ども
○文化活動等（スポーツ･レジャーを含む）

４．モニタリング

（１）名称

　障害者権利委員会とすべきである。
（理由等）
　権利条約は第33条で、国内監視機関について規定をおいた。これは、国連の人権条約としては最初のものであり、非常に重要なものである。大枠で言えば、「促進」「保護」「監視」の役割が求められ、これらをさまざまな制度･機構に分担しながらの実施となる。
　関連して、内閣府より「規定ぶりイメージ」が出され、そこでは「障害者政策委員会」を設置し、中央の機関では関係各大臣に意見具申、勧告等の権限を与えている。ここは「監視」機能を持つ機関として理解すべきであり、その点で、勧告権限まで与えるとの書きぶりは評価できる。
　しかし、「障害者政策委員会」の名称については、政策を立案する委員会のような印象を与え、また、政策に何が含まれるのか明確でない。権利条約に基づいた施策等の監視であれば、名称を「障害者権利委員会」とすべきである。

（２）役割の整理
　「促進」のための機関との整理が必要である。また、「保護」は現在議論が進んでいる人権救済機関の役割で整理すべきである。

（３）地方障害者権利委員会について

１）市町村にも必置とすべきである。
（理由等）
　内閣府より出された「規定ぶりイメージ」「障害者政策委員会」（現行障害者基本法第24条関係）の５の地方障害者政策委員会の（４）では、「市町村（指定都市を除く。）は、条例で定めるところにより、地方障害者政策委員会を置くことができる。」という書きぶりとなっており、市町村における設置は義務となっていない。しかしながら、現状において多くの障害者福祉サービス等が市町村の管轄で行われていることや、地域主権の流れ等をかんがみるに、市町村での監視機能が果たせない場合、さらに地域間格差が広がることになる。現在も、障害者施策にきちんと取り組んでいる市町村とそうでないところとの格差は非常に大きい。
　よって、現在障害者施策への取り組みが進んでいる市町村のグッド･プラクティス(よき事例)を生かすなどの工夫をしつつ、障害者権利委員会を各市町村必置とすべきである。
２）地方障害者権利委員会の委員
　各種の障害者の意見が反映されるように、障害者当事者の委員が半数以上等の規定を設けるべきである。
３）所掌事務について
　障害者に関する施策について、調査審議、監視をする、とされている。障害福祉サービスなど市町村が行う障害者関連業務が現実的に多いことを勘案し、中央と地方の障害者権利委員会の役割分担を今後検討するという前提で、勧告権限を付与することを検討すべきである。

※2010年12月6日　第27回障がい者制度改革推進会議　資料として提出